随着财政政策的不断调整，特别是投资于人这一理念的提出，今年两会，被称作“国家账本”的2026年中央和地方预算，就备受大家关注。财政资金的投向会有变化吗？投资于人背后的体制机制，又会发生什么样的重大改变？

　　全国一般公共预算支出的总规模，首次超过了30万亿元，这说明整个财政支出的大盘子，还在继续增长。

　　另一个数字，在这三十万亿总支出中，投向教育、社会保障和就业、卫生健康、住房保障四大民生领域的钱，达到了12.4万亿元，在总支出中占比41.3%，达到了近年来的最高点。

　　这不仅意味着国家将投入更多的钱用于民生领域，而且也似乎发出了更明确的信号。那么，透过今年国家账本的变化，我们还能看到什么？国家财政体制是否在发生重大的转变？

　　本周四，十四届全国人大四次会议闭幕会，“关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算的决议”经表决通过，2026年中央预算获批。

　　中国人民大学财税研究所首席教授 朱青：我们国家预算有四大预算，一个一般公共预算，第二是政府性基金预算，第三是国有资本经营预算，第四是社会保险基金预算。这四大预算跟我们老百姓的生活都是息息相关的，有直接联系的就是一般公共预算，所有跟老百姓相关的教育、医疗、一些卫生、住房保障，当然还有像政府的行政事业费用，像外交、国防和经济建设的一些支出，实际上都在一般公共预算里面。

　　今年，全国一般公共预算支出，首次迈上30万亿元新台阶。更值得关注的是，在教育、社会保障和就业、卫生健康、住房保障这四大民生领域的财政支出安排，超过了12.4万亿元。与去年相比，增速达到约5%，超过了总支出4.4%的增速。相比五年前，涨幅更加明显，四大民生领域中，教育支出相比2021年上涨了22%，社会保障和就业支出，则比2021年多了近四成。

　　中国人民大学财税研究所首席教授 朱青：今年四大民生支出占整个一般公共预算支出的比例大约能达到41.3%，超过了2017年四大民生支出的占比，当时是37.3%，大约超过了4个百分点，充分体现了我们预算安排的投资于物与投资于人紧密结合的指导思想，让一般公共预算更多向民生领域倾斜。

　　财政预算向民生领域倾斜，符合今年政府工作报告的要求，报告提出财政支出，要更加注重支持提振消费，投资于人，保障民生。

　　中国人民大学财税研究所首席教授 朱青：这些年为什么要不断地加大民生方面的支出，我们为什么优化财政支出结构，要向提高民生支出占比这个方向发展，最主要原因就是我们党的二十大提出来的共同富裕。中国特色的现代化，其中一个特征就是共同富裕的现代化，一方面我们的收入分配要更加的公平合理，另一方面就是我们政府的支出要更多向民生领域倾斜。教育、医疗、卫生、社保、住房，这些直接涉及老百姓利益的方面，要财政加大投入，这是我们实现共同富裕一个基本的保障。

　　今年两会，“投资于人”已经成为备受关注的政策关键词。2025年，这一表述被首次写入政府工作报告；刚刚发布的“十五五”规划纲要又进一步明确，坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合。

　　中国人民大学财税研究所首席教授 朱青：我们现在消费的增长还是比较慢的，所以里也提出来叫供强需弱。就是我们现在需求不足，所以如果投资于人，也就是说提高对老百姓的这些用于人方面的开支，比如教育支出，医疗保障的支出，这样实际上会增加我们老百姓的收入，这样的话实际上对于扩大需求也是非常有帮助的。

　　教育、社保、就业、卫生，围绕“人”的“投资”都在涨，那么，钱从哪来？在今年两会经济主题记者会上，财政部又算了一笔账。

　　财政部部长 蓝佛安：今年30万亿元的支出盘子，如果总体效益提升1%，相当于能省下来3000亿元，可以干很多大事。

　　财政部进一步表示，用党政机关的紧日子，换老百姓的好日子。例如今年中央本级的“三公”经费就压减了7%以上，会议、培训等经费压减了10%，更有20个省份节约资金超120亿元，减掉了冗余，增出了民生。

　　中国财政科学研究院院长 杨志勇：在挪的过程当中可能效率就提升了，你本来比如说在这个地方花得不合适，那个地方花得更好。在这种情况底下，对于我们现在有这么多的支出诉求、民生保障的诉求，特别是有一些刚性的民生诉求来说，应该是会有很大帮助的。

　　从过去讲“以人为本”，到现在反复强调“投资于人”，人牢牢地站在了C位。现在很多地方都在提，建设生育友好型社会，青年友好型社会，还有老年友好型社会，这些新理念背后，其实是一个大趋势：我们要建立的，是覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系。也正是在这样的大背景下，透过预算的变化，我们也可以看到，政府财政在投入方向和投资效率上，将来会面临极大的考验。

　　今年两会，对于“人”的关注，已经开始贯穿于诸多政策之中。政府工作报告更是直指人的全面发展：从优化“一老一小”服务，到积极开发老年人力资源，从加强创业支持引导，到完善适应人工智能发展的就业措施。刚刚发布的“十五五”规划纲要指出，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系。

　　中国财政科学研究院院长 杨志勇：我们现在其实各个方面都有体现，你可以看到从人的全生命周期，从幼儿开始我们有补贴，当然有很多，很直接的帮助。你看生病的时候，我们有对应的医保，同时也会看到，必要的时候政府实际上在人的每一个阶段，实际上都在投入。

　　国家卫生健康委员会主任 雷海潮：截止到现在，我们统计已经有3300万家庭，领到了育儿补贴，有些居民群众用一句很形象的话来打比喻，说孩子一出生，自己就自带口粮，自带工资。

　　全生命周期的“投资于人”，首先从起点开始。截至目前，在3300万已经领到育儿补贴的家庭背后，是900多亿中央财政以及100多亿地方财政的投入，同时，去年全国新增89万个普惠托位，总托位数量已达660万个。这份带着国家温度的“育儿启动资金”，连同不断织密的托育服务网，再加上逐步推行的免费学前教育，可以有效减轻万千家庭的生育焦虑。

　　中国财政科学研究院院长 杨志勇：那现在政府投钱在这里面，给他们减轻一些负担，从间接来说促进人口的高质量发展。民生支出一直强调是尽力而为、量力而行，很多时候是一个探索的过程，所以对育儿的帮助，不只是体现在每年给多少钱。

　　在教育之外，就业和社会保障，同样是中央财政在民生领域的重要支出。2026年，中央财政将安排就业补助资金667亿元，支持地方落实就业创业扶持政策。在两会各省代表团的讨论中，保就业也是重点议题。

　　面对人工智能快速迭代与经济结构转型带来的双重冲击，四川省就适时推出了“技能提升培训年”及“投资于人20条”新政。其核心逻辑在于，让培训紧跟真实的市场需求，对劳动力进行大规模的技能提升投入。

　　中国人民大学财税研究所首席教授 朱青：为什么我们不说“投入于人”，我们说强调“投资于人”，是因为“投资于人”强调回报，那要从人力资本角度考虑，从投资角度考虑，这笔钱花出去，对于提高劳动者的身体素质，对于提高劳动者的教育水平，都是有很大帮助的，对于整个社会的产出是有帮助的。那么这种收益不是个人的收益，而是整个社会的收益，社会的回报，它的意义更加重大。

　　在今年的国家账本中，城乡居民基础养老金的调整尤为引人注目。今年，城乡居民基础养老金月最低标准再次提高20元，在经历三年连升后达到163元。目前，我国约有1.8亿人领取城乡居民基础养老金，其中农民占比超过七成。十五五规划纲要明确提出，健全待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金，这意味着未来五年，城乡居民基础养老金将继续提高。

　　中国人民大学财税研究所首席教授 朱青：从2009年以后，我们建立了城乡居民的基本养老保险，因为各地水平都不一样，它不是中央统一的，它是由地方财政能力决定的。当然绝大多数地区，都是超过这个国家最低标准的，确实应当是从开源节流，来解决我们的社保问题，解决城乡居民的基本养老问题，一些不必要的支出，还要进一步压缩，就是把钱使在刀刃。

　　四大民生领域的财政支出达到破纪录的12.4万亿元，但面对各个群体、各个年龄段的多元化需求，财政资金的科学管理和高效使用，也面临更高水平的考验。

　　中国财政科学研究院院长 杨志勇：因为整个社会或者政府可用于人的资金它是一定的，我们的预算规模也是一定的，在这种情况底下，你只能去区分轻重缓急，最终各方面解决得好，就要靠经济社会的发展。经济再往上走，我们就更有实力提供更多保障，有更多资金资源投资于人，因为最终的目标不就是要实现人的全面发展嘛。

　　今年的财政账本中的各类支出，有的在增长，例如民生支出，科技方面的支出，也有的在减少，比如中央本级“三公”经费就压减了7%以上。增减之间，透露的是什么信号？财政部部长蓝佛安在记者会上有句话说得特别直白：用党政机关的紧日子，换老百姓的好日子。当然，光靠“紧”和“省”还不够，还得靠制度上的约束和改革。今年的政府工作报告就明确提出，要深化零基预算改革，什么叫零基改革？简单说，就是不管这个部门过去花了多少钱，今年统统从零开始算账。每一笔钱，都要重新论证：该不该花？花多少？花完了有什么效果？这样一场“刀刃向内”的改革，显然难度不会小，但意义重大，国家钱袋子里的钱，每一分都必须对老百姓负责，这样的改革再难也得推动。

　　财政部部长 蓝佛安：深化零基预算改革向支出要效益，这是财政科学管理的有力抓手。

　　零基预算是什么？它在去年被首次写入政府工作报告，并在今年的政府工作报告中进一步提出，要深化零基预算改革。在专家看来，它已经成为破解财政预算编制“路径依赖”的重要方式。

　　中国人民大学财税研究所首席教授 朱青：在传统预算编制下，无论是人员经费，还是项目经费都采用增量预算。实际上这种预算编制是不科学的，很多项目今年没有了，在增量预算情况下，实际上还是要拨款的。所以在这种情况下，就造成了一定的财政资金浪费。零基预算是跟增量预算对比，根据单位的任务功能，我们重新给你来核定预算，不考虑去年的支出水平，从零做起，从零算起，所以就是零基预算。

　　财政预算以上年支出为基数，适当考虑一定增长比例分配资金，虽有一定合理性，但容易导致“为了花钱而花钱”等资金浪费现象。而零基预算，就是要打破基数观念的僵局。

　　中国财政科学研究院院长 杨志勇：我们花钱可以简单分成人员经费、项目经费，因为人员问题的话，人相对固定来说变化不会太大，但是项目经费，比如说过去给你排100个亿，你有对应的一些项目，完成了之后按正常说，没有项目就不应该有这个预算，但是现实当中过去出现这个情况，后面可能还得按100亿增加来排。

　　2021年，国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出，“积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局”。自此之后，试点工作开始。中央层面，财政部等16个中央部门在2024年率先开展零基预算改革试点；地方层面，安徽、广西、甘肃等省份，也在积极推动零基预算改革。

　　中国财政科学研究院院长 杨志勇：在地方，都已经在推开了试点，中央部门现在也在做，因为把不合理的基数给调了，一定会节约出来资金，比如像从地方来看，包括像安徽，第一年一下节约了80多亿的资金，然后可以集中起来做别的事情，第二年规模再扩大了，它节约的资金就更多了。

　　在安徽，2023年省级财政预算部门项目数下降了22%；市一级，2021年至2024年，预算项目数量压缩了50%。而在湖南，省级财政专项资金从42项整合为33项，压减21%，腾出更多财力用于改善民生。

　　中国财政科学研究院院长 杨志勇：我们一开始说，深化零基预算改革，这是一件很难的事情，所以从地方来说，就是要强调高位推动，地方主要负责人叫挂帅又出征，它本身是有难度的。因为改革是要打破利益格局的，所以对预算改革，它实际上跟整个国家进一步全面深化改革，应该说是同频共振，就是在这个背景下才能做的，因为全面深化改革，它为预算改革提供了很有力支撑。

　　专家表示，在政府投资方面，零基预算改革的理念同样适用。今年的政府工作报告中强调，加强项目资金监管，坚决防止低效无效投资。“十五五”规划纲要则专门设立“扩大有效投资”的章节，其中指出，提高政府投资效益，聚焦惠民生、补短板、增动能，优化政府投资结构。

　　中国财政科学研究院院长 杨志勇：政府的各项支出，它应该都是跟零基预算改革，都是可以联系起来，比如说你这地方基础设施已经很好了，你还要再继续往里面去投，可能就饱和了，饱和了就很容易出现低效无效投资了，可能就要投到有效的地方去。

　　如何实现财政资金的科学配置，除了零基预算改革，更需要构建完善的预算透明与监督机制。2021年，预算绩效听证制度被正式纳入预算审查监督体系，全国人大常委会加强对重点支出和重大项目绩效目标、绩效评价结果的审查监督，必要时，召开预算绩效听证会。随后，青海、云南等省地方性法规的发布，进一步对地方人大探索召开预算绩效听证会，提升预算监督效能提供了有力的法律指引。

　　中国财政科学研究院院长 杨志勇：这个制度它已经在那里了，是嵌在里面的一种制度。党的十八届三中全会，它是给财政一个新的定位，叫财政是国家治理的基础和重要支柱，你钱花在什么地方，就能体现出来我们的政策导向，我们的执政理念。财政资金是公共资金，是全体人民的钱，进一步就说明，我们的国家是怎么样为人民服务的。

　　本周五两会闭幕的第二天中午，可能是因为今年和过去几年两会报道中，我们都呼吁过农民养老金的增加问题，人力资源社会保障部农村社会保险司负责人感谢媒体为农民发声，也让我们知道农民养老金增加的问题得到更大的重视，今后也会有力的推动，这可能是今年两会中很多类似的沟通之一。代表、委员、媒体及社会各发出声音，然后被职能部门听见，再然后协商探讨，让民生中的很多问题一步步向前推进，这是一种良性循环，民生为大，期盼每天都在进步，我们每个人都越来越有获得感。